中國大陸2011年1月19日「國有土地上房屋徵收與補償條例」之評析與比較 壹、前言:房屋徵收補償問題之重要性 中國大陸之土地所有權制度係採公有制,而公有制又可區分為國家所有及集體所有,國家所有權之重要性,在於社會主義國家作為全體人民代表享有並行使國家所有權,在本質上體現的是全人民的共同意志和利益,最終係為了不斷滿足廣大人民物質和文化生活的需要,實現全體人民共同的利益 。是於中國大陸城鎮土地皆為國家所有,土地上建築房屋則為人民私有,人民於國有土地上享有土地使用權,即屬土地所有與使用權分殊情形,用以維持社會主義制度下產權所有與使用之區隔保障內涵,又中央或地方政府出於公益需求,常就國有土地上私有房屋予以「公用徵收」或「公益徵收」,惟不論係「公用徵收」或「公益徵收」皆係以國家高權強制手段取得人民之財產權,的確造成人民財產權利嚴重干預與剝奪,國家一方面有改革市場經濟、活絡國有土地運用之使命外,尚須負擔對人民財產存續或價值保障之義務,使人民免於恣意遭受財產權侵害。於歐陸法制上,有所謂實體和程序規範之制度性保障架構,即強調人民享有財產權保障之憲法權利外,國家亦有設計財產制度保障之最低要求,以落實人民對其財產有基本的自由處分、收益及處分之權,惟相對以言,人民享有之財產權本亦須受限於社會拘束,並須發揮其應有的社會義務價值,即人民享有之財產權亦具有義務性質,而在財產支配的內容建構上,體現私益與公益之協調平衡,方能促進國家土地建設之運用。而就中國大陸國有土地上為房屋徵收,因係就人民對其所有房屋財產權利之完全剝奪,於無法採取存續保障之方式,國家僅能以價值保障作為彌補財產利益之替代手段,補償規定之建置即係房屋徵收補償制度之關鍵核心,諸如補償時間、方法、範圍及程序規範,皆影響中國大陸人民財產權利甚鉅,是如何於中國大陸土地國有、房屋私有之固有制度內涵下,設計出妥適完善之房屋徵收法令規範,包含徵收程序及實體補償法規,使中央或地方政府,與中國大陸十二億子民具體、有效依循之房屋徵收法令,係中國大陸刻不容緩之迫切課題,是於2009年中國大陸憲法與行政法學界對於「城市房屋拆遷管理條例」召開「促進『城市房屋拆遷管理條例』廢舊立新學術研討會」並提出「城市房屋拆遷管理條例」之合法性審查建議,即係就長久以來房屋拆遷弊端提出建言與改革芻議,突顯此一議題於社會上的確早已引起廣泛論爭,尤其過往中國大陸政府行使公權力有混淆公、私益開發目的之疑慮,使得被迫拆遷之人民無法獲得有效且實質之補償,造成民怨四起,甚至發生諸如四川居民唐福珍自焚抗議等多起流血衝突,質疑及要求廢除「城市房屋拆遷管理條例」之聲浪日趨增加,故國務院於2011年1月19日第141次常務會議通過劃時代「國有土地上房屋徵收與補償條例」之新立法,「國有土地上房屋徵收與補償條例」著眼於中國大陸國有土地上人民私有房屋產權之保障,諸如「取消行政強拆」、「先補償後搬遷原則」、「補償標準委由專業機構判定」等改革制度,確實促進中國大陸土地改革之進步。緣於如此,本文分以敘明中國大陸國有土地上房屋徵收與補償條例之制定背景,及介紹與評析中國大陸國有土地上房屋徵收與補償條例,再藉比較台灣土地徵收條例之規範,去蕪存菁地描繪出更具有正當程序價值之制度輪廓,希以提供有關國有土地上房屋徵收與補償領域日後修訂或檢討法規之參考淺見。貳、關於中國大陸國有土地上房屋徵收與補償之立法沿革 中國大陸房屋拆遷制度之法制演進過程,係由政務院於1953年訂定「關於國家建設徵用土地辦法」、國務院於1983年再制定「城市私有房屋管理條例」,又分別於1991年6月及2001年6月制定及修正屬於行政法規位階之「城市房屋拆遷管理條例」,早期於「關於國家建設徵用土地辦法」之時期,遇有因徵收並須拆除房屋之情形時,僅著重於保障原來住?酒店工作嶀揭閉蛪磼衎峖矰孝{度,中國大陸對於城市建設土地上人民房屋係以無償徵收方式,輔以統籌分配房屋以解決人民居住問題,而對於財產權侵害補償之概念較為欠缺,而於「城市私有房屋管理條例」制定後之時代,政府較自土地及房屋所有權分離之產權制度予以規範徵收法制,惟就城市房屋拆遷管理條例前後兩次修訂第1條規定:「為加強城市房屋拆遷管理,保障城市建設順利進行,保護拆遷當事人的合法權益,制定本條例。」、「為了加強對城市房屋拆遷的管理,維護拆遷當事人的合法權益,保障建設項目順利進行,制定本條例。」以觀,可知過往中國大陸有關城市房屋拆遷之執行,仍皆著重於「城市建設項目順利進行之效率」,雖確實彰顯出行政效能,惟並未區分公益徵收及為商業目的需要而進行房屋徵收拆遷之商業開發拆遷補償,竟皆可一律適用「城市房屋拆遷管理條例」,故常發生透過政府公權力之介入將不動產的開發利益歸為開發建商之弊端,使得人民對政府有公器私用之疑慮,又因法律上對於公共利益之規定顯為模糊不清,僅係為了商業開發目的者亦濫行適用城市房屋拆遷之規範,甚至有以增加財政收入為目的而隨意徵收人民房屋之情形,國家高權恣意侵犯人民財產權利實為屢見不鮮,不僅無法有效保障人民之財產權利,甚至出現藉房屋拆遷之名戕害人民合法居住利益之現象,並時常為廣大民眾所詬病。另按「城市房屋拆遷管理條例」第6條及第7條分別規定:「拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證後,方可實施拆遷。」、「申請領取房屋拆遷許可證的,應當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料:(一)建設項目批准文件;(二)建設用地規劃許可證;(三)國有土地使用權批准文件;(四)拆遷計劃和拆遷方案;(五)辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。 市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應當自收到申請之日起30日內,對申請事項進行審查;經審查,對符合條件的,頒發房屋拆遷許可證。」,是建設單位須向政府申請拆遷許可,審批後始得進行拆遷行動,政府為審核徵收及拆遷活動之全權機關,惟第16條第1項卻又規定:「拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的,經當事人申請,由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的,由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內作出。」,即假若發生徵收及拆遷之糾紛時亦又交由政府為裁決,即政府除了係拆遷許可之權責機關外,於拆遷糾紛之發生時亦可擔負裁決爭議之地位,政府身為球員兼裁判,角色顯有混淆不清之情形,故檢視原有房屋徵收及救濟程序規範,根本無法有效捍衛被拆遷者即人民之救濟權利,長久以來會造成人民對政府之信賴程度受有影響。另諸如於強制拆遷之程序規範,「城市房屋拆遷管理條例」第17條第1項規定:「被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。」被拆遷人如經裁決確定後期限內亦未搬遷者,政府有關部門得行使強制拆遷之權力,是政府為了促進建設目的早日達成,常使用激烈的強制拆遷手段而造成流血衝突之亂象,並引發社會民怨甚深,因政府在尚未對被拆遷人提供安置房屋或給付補償費下,竟可逕自動用公權力強制達成行政目的,顯與人民法感情有所背離。又有關徵收補償之權利內涵,「城市房屋拆遷管理條例」雖於22條已下有所詳細規範,惟諸如就拆遷補償費用之評估,並未委託估價專業機構予以審酌,而係交由政府行政部門逕行決定,而政府機關自行研擬判斷之結果往往低於一般市場價格,形成人民因拆遷而無法獲得實質之補償;於第24條雖規定:「貨幣補償的金額,根據被拆遷房屋的區位、用途、建築面積等因素,以 房屋二胎房地?市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。」,惟僅根據被拆遷房屋的區位、用途、建築面積等因素,即作為判斷補償費用之多寡,亦與現實情形有所差距,各地方政府制訂最低貨幣補償單價並進行價格調整之方式,仍無法反應每棟房屋有其差異存在之事實,而交易價格之決定尚取決於房屋區位、用途、建築面積外之諸多因素,若以齊頭式的補償方式,較易造成補償不公之情形,且政府所提供人民安置及調換房屋之條件亦常發生予人民期待嚴重落差之情形,第25條第1項就「房屋產權補償」亦規定:「實行房屋?權調換的,拆遷人與被拆遷人應當依照本條例第二十四條的規定,計算被拆遷房屋的補償金額和所調換房屋的價格,結清?權調換的差價。」即準用第24條之計算標準,一昧按照「所拆房屋的建築區位、用途、建築面積」作為計算標準,並未考量個別房屋之使用期限、折舊狀況及具體評估價值,易造成實際房屋價格與公定補償方案間落差甚大之缺憾,依論者觀察,政府規定之補償標準亦往往偏低、政府所提供調換房屋之地點及條件亦往往不如預期,導致被拆遷人之利益嚴重受損 。綜上而論,無論係1991年6月或2001年6月制定修正之「城市房屋拆遷管理條例」,仍僅著重行政效能之展現與推行,而非有充分兼顧到人民財產權保障之落實,故於2009年中國大陸憲法與行政法學界對於「城市房屋拆遷管理條例」召開「促進『城市房屋拆遷管理條例』廢舊立新學術研討會」並提出「城市房屋拆遷管理條例」之合法性審查建議,就過往數十年來房屋拆遷弊端提出建言與改革芻議,進而催生國有土地上房屋徵收與補償條例之誕生。參、中國大陸2011年1月19日「國有土地上房屋徵收與補償條例」之評析 中國國務院於2011年1月19日第141次常務會議通過「國有土地上房屋徵收與補償條例」之制定,並自公佈之日起開始施行,並於該法第35條附則註明國務院於2001年6月13日公布之「城市房屋拆遷管理條例」同時廢止之,是有關國有土地上房屋徵收與補償相關問題之適用,皆一併依照國有土地上房屋徵收與補償條例,可謂中國大陸自2011年起邁入「房屋徵收與補償」之新法時代,而國有土地上房屋徵收與補償條例第1條、第2條遂開宗明義規定:「為了規範國有土地上房屋徵收與補償活動,維護公共利益,保障被徵收房屋所有權人的合法權益,制定本條例。」、「為了公共利益的需要,徵收國有土地上單位、個人的房屋,應當對被徵收房屋所有權人給予公平補償。」,可見新法除了著重「維護公共利益」之立法原則外,更強調被徵收房屋所有權人的合法權益之維護,期待藉由具體規範國有土地上房屋之徵收與補償活動,落實政府、人民與建設開發團體三贏之永續發展局面,而公權力就徵收與補償活動所應遵循之準則亦明訂為決策民主、程式正當、結果公開,對中國大陸有關「房屋徵收與補償」制度可說是踏入新的里程碑。茲就中國大陸「國有土地上房屋徵收與補償條例」分別介紹並評析於後。一、國有土地上房屋徵收與補償條例之適用前提須出於公共利益之需要: 首先,國有土地上房屋徵收與補償條例第2條規定:「為了公共利益的需要,徵收國有土地上單位、個人的房屋,應當對被徵收房屋所有權人給予公平補償。」,揭示適用國有土地上房屋徵收與補償條例之前提,須僅係「國家出於公共利益的需要」之情形而已,是依「明示其一,排除其他」之法諺,倘就與公共利益無關之建設開發,即應循私法途徑解決始為適法,而該條文正係呼應2004年3月14日中華人民共和國憲法增訂第10條第3項、第13條第3項規定:「國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。」、「國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行徵收或者徵用並給予補償。」及2007年3月16日修訂中華人民共和國物權法第42條第1項規定:「 禮服為了公共利益的需要,依照法律規定的許可權和程式可以徵收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。」之立法趨勢,中國國務院於茲特別強調「徵收」必須結合「公益」之概念,若未有符合「公益」目的則無適用「徵收」之可能,換言之,「公益徵收」已係國有土地上房屋徵收與補償之唯一適用要件,兩者如唇亡齒寒般相互緊密結合,相對以言,中國國務院於2001年6月13日公布之「城市房屋拆遷管理條例」第2條、第3條則規定:「在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷,並需要對被拆遷人補償、安置的,適用本條例。」、「城市房屋拆遷必須符合城市規劃,有利于城市舊區改造和生態環境改善,保護文物古跡。」,因「城市建設需要」之概念並未限制於公益目的一途,較易產生混淆公益目的徵收與單純商業建設開發案,形成無法明確劃分公私益之概念,造成法規適用如大開水庫閘門般引進大量洪水,造成一發不可收拾之詭譎現象,於法體例定位上亦有弱化公私法適用之不當效果。又國有土地上房屋徵收與補償條例第8條並補充規定:「為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要,有下列情形之一,確需要徵收房屋的,由市、縣級人民政府作出房屋徵收決定:(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要;(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落後等地段進行舊城區改建的需要;(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。」即詮釋何謂「公共利益」之具體意涵以供遵循,且按同法第9條規定:「依照本條例第八條規定,確需徵收房屋的各項建設活動,應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建,應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計畫。制定國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃,應當廣泛徵求社會公眾意見,經過科學論證。」,並加強國有土地上房屋徵收與補償條例第2條規定公益目的之判斷標準,自靜態法安定秩序下法明確性原則之觀點,著實增加法預測性之判斷空間。故現無論係依照中華人民共和國憲法、物權法及國有土地上房屋徵收與補償條例,國家徵收國家所有土地上人民房屋,皆須符合公共利益為目的,始以符合財產權負有社會義務拘束之本質,而未過度侵害人民財產權所由設。惟就國有土地上房屋徵收主體觀之,雖國有土地上房屋徵收與補償條例於第4條規定:「市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋徵收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋徵收部門(以下稱房屋徵收部門)組織實施本行政區域的房屋徵收與補償工作。市、縣級人民政府有關部門應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工,互相配合,保障房屋徵收與補償工作的順利進行。」惟又於第5條規定:「房屋徵收部門可以委託房屋徵收實施單位,承擔房屋徵收與補償的具體工作。房屋徵收實施單位不得以營利為目的。房屋徵收部門對房屋徵收實施單位在委託範圍內實施的房屋徵收與補償行為負責監督,並對其行為後果承擔法律責任。」即將房屋徵收之公權力行使賦予移轉予私人之規範,將產生委託公權力行使較易產生流弊,因公行政付託以公權力,而交由私人完成特定行政任務將會影響廣大人民之權利,此與單純委託辦理行政事務應有區別,如行政事務之委託僅涉及私經濟或不對外發生法律效果之事實行為,行政機關本於職權當可自由委託予私人處理,惟若涉及國家公權力之行使,對人民產生不可不從之法規制效果,應藉由法律明文為當,故本文認為該條文「房屋徵收部門可以委託房屋徵收 結婚實施單位,承擔房屋徵收與補償的具體工作。」宜有檢討之必要,或應僅限於授予私人行使不對外發生法律效果之單純事實機械行為為宜。又雖然國有土地上房屋徵收與補償條例於第6條已再規定:「上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋徵收與補償工作的監督。國務院住房城鄉建設主管部門和省、自治區、直轄市人民政府住房城鄉建設主管部門應當會同同級財政、國土資源、發展改革等有關部門,加強對房屋徵收與補償實施工作的指導。」、第7條規定:「任何組織和個人對違反本條例規定的行為,都有權向有關人民政府、房屋徵收部門和其他有關部門舉報。接到舉報的有關人民政府、房屋徵收部門和其他有關部門對舉報應當及時核實、處理。監察機關應當加強對參與房屋徵收與補償工作的政府和有關部門或者單位及其工作人員的監察。」補足第5條規定並防免房屋徵收與補償工作可能產生之弊端,惟本於事前預防重於事後彌補之原則,除應加強監督機制外,更應明確劃定房屋徵收實施單位承擔房屋徵收與補償的具體工作內容為何,以提供實證法之認識基礎。二、徵收決定須符合決策民主、程式正當、結果公開之三大基本原則: 為符合國有土地上房屋徵收與補償條例第3條揭示之決策民主、程式正當、結果公開三大基本原則,國有土地上房屋徵收與補償條例第10條規定:「房屋徵收部門擬定徵收補償方案,報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府應當組織有關部門對徵收補償方案進行論證並予以公佈,徵求公眾意見。徵求意見期限不得少於30日。」、第11條規定:「市、縣級人民政府應當將徵求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公佈。因舊城區改建需要徵收房屋,多數被徵收人認為徵收補償方案不符合本條例規定的,市、縣級人民政府應當組織由被徵收人和公眾代表參加的聽證會,並根據聽證會情況修改方案。」、第12條規定:「市、縣級人民政府作出房屋徵收決定前,應當按照有關規定進行社會穩定風險評估;房屋徵收決定涉及被徵收人數量較多的,應當經政府常務會議討論決定。作出房屋徵收決定前,徵收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。」、第13條規定:「市、縣級人民政府作出房屋徵收決定後應當及時公告。公告應當載明徵收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。市、縣級人民政府及房屋徵收部門應當做好房屋徵收與補償的宣傳、解釋工作。房屋被依法徵收的,國有土地使用權同時收回。」、第14條規定:「被徵收人對市、縣級人民政府作出的房屋徵收決定不服的,可以依法申請行政復議,也可以依法提起行政訴訟。」即踐行行政及司法上正當法律程序之要求,要求須經過充分討論及聽證程序始得提出具體之徵收補償方案,此又係呼應2007年3月16日修訂中華人民共和國物權法第42條第3及第4項分別規定:「徵收單位、個人的房屋及其他不動產,應當依法給予拆遷補償,維護被徵收人的合法權益;徵收個人住宅的,還應當保障被徵收人的居住條件。任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠徵收補償費等費用。」,不僅出於保障人民確實享有「徵收補償權利」所由設,更納入正當法律程序原則之概念,對影響人民權益重大之法律規定,要求行政部門應有合理實施之正當程序,而非完全交由政府恣意決定與實施,而給予補償亦係徵收人民房屋健全制度之核心,在充分徵求意見和根據公眾意見修改的情況下提出與決定徵收補償之方案,以求完善制定徵收補償內容,藉由人民事先參與徵收決策之程度,減少人民事後救濟之可能,並透過告知救濟方法之教示規範,使人民皆能有所依循。惟雖然國有土地上房屋徵收與補償條例為符合決策民主、程式正當、結果公開之三大基本徵收補償原則,於第10條規定以下增訂徵收決定制定之過程要求即諸如「市、縣級人民政府應當組織有關部門對徵收補償方案進行論證並予以公佈,徵求公眾意見。」、「市、縣級人民政府應當將徵求意見情況和根據?會場佈置蔡雪N見修改的情況及時公佈。」、「因舊城區改建需要徵收房屋,多數被徵收人認為徵收補償方案不符合本條例規定的,市、縣級人民政府應當組織由被徵收人和公眾代表參加的聽證會,並根據聽證會情況修改方案。」、「房屋徵收決定涉及被徵收人數量較多的,應當經政府常務會議討論決定。」等規範,藉以追求保障人民參與事先行政程序之權利,惟法條多次使用「多數被徵收人」之用語,仍有因「多數被徵收人」既屬不確定之法律概念而致生法適用較不明確之缺憾。因於干預行政之範疇中,行政機關於法律規定範圍內限制人民之自由及權利,惟法律規範常使用不確定之法律概念與裁量授權,目的係保留各級行政機關得基於行政目的自行判斷與形成之活動空間,惟該形成自由仍須遵守法可預測及適用之誡命,於茲仍有賴國務院擬定較為明確之標準才行,以供政府與人民遵循之。又國有土地上房屋徵收與補償條例第20條第1項規定:「房地產價格評估機構由被徵收人協商選定;協商不成的,通過多數決定、隨機選定等方式確定,具體辦法由省、自治區、直轄市制定。」既然房地產價格評估機構係新法時代下負責評定徵收房屋價值之機構,深負補償人民因徵收所受損失之重責大任,該法條就協商不成後僅規範應以「通過多數決定、隨機選定等方式確定」,除未明確敘明表決權數門檻應為如何外,亦留下不知應何遵循之「隨機選定」特殊方式,並易造成政府與人民無所適從之窘境。三、徵收補償之程序規範與檢討: 國有土地上房屋徵收與補償條例於第3章(第17條至第34條)以下有關「補償」為明文規範,達國有土地上房屋徵收與補償條例條文一半之譜,足見國務院為減少有關補償爭議之用心可見一斑,而基於「公共利益」之維護,人民須受徵收之特別犧牲,宜透過合理補償彌補損失,國有土地上房屋徵收與補償條例於總則中先於第2條規定:「為了公共利益的需要,徵收國有土地上單位、個人的房屋,應當對被徵收房屋所有權人給予公平補償。」,於第4條第3項規定:「市、縣級人民政府有關部門應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工,互相配合,保障房屋徵收與補償工作的順利進行。」、第5條第2項規定:「房屋徵收部門對房屋徵收實施單位在委託範圍內實施的房屋徵收與補償行為負責監督,並對其行為後果承擔法律責任。」、第6條規定:「上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋徵收與補償工作的監督。國務院住房城鄉建設主管部門和省、自治區、直轄市人民政府住房城鄉建設主管部門應當會同同級財政、國土資源、發展改革等有關部門,加強對房屋徵收與補償實施工作的指導。」、第7條第2項規定:「監察機關應當加強對參與房屋徵收與補償工作的政府和有關部門或者單位及其工作人員的監察。」明令「補償實施工作」的重要性,藉由程序正當誡命以求監督實體正當之確立。如國有土地上房屋徵收與補償條例於第27條即明文規定:「實施房屋徵收應當先補償、後搬遷。」、「任何單位和個人不得採取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被徵收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動。」,係將補償權利優先於搬遷程序之一大進步,避免過去建設機構為達成利益,往往先進行拆遷並造成官民嚴重對立之窘境;又就被徵收房屋價值評估部分,第19條規定:「被徵收房屋的價值,由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋徵收評估辦法評估確定。對評估確定的被徵收房屋價值有異議的,可以向房地產價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的,可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。房屋徵收評估辦法由國務院住房城鄉建設主管部門制定,制定過程中,應當向社會公開徵求意見。」、第20條規定:「房地產價格評估機構由被徵收人協商選定;協商不成的,通過多數決定、隨機選定等方式確定,具體辦法由省、自治區、直轄市制定。房地產價格評估機構應當獨立、客觀 21世紀房屋仲介、公正地開展房屋徵收評估工作,任何單位和個人不得干預。」即將市場價格擇定之重要課題交由被徵收人集體參與協商選定的公正房地產價格評估機構進行估價,透過程序參與之透明化以減少質疑。另於司法救濟之教示,該法並於第25條、第26條分別規定:「房屋徵收部門與被徵收人依照本條例的規定,就補償方式、補償金額和支付期限、用於產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項,訂立補償協議。補償協議訂立後,一方當事人不履行補償協議約定的義務的,另一方當事人可以依法提起訴訟。」「房屋徵收部門與被徵收人在徵收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議,或者被徵收房屋所有權人不明確的,由房屋徵收部門報請作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定,按照徵收補償方案作出補償決定,並在房屋徵收範圍內予以公告。補償決定應當公平,包括本條例第二十五條第一款規定的有關補償協定的事項。被徵收人對補償決定不服的,可以依法申請行政復議,也可以依法提起行政訴訟。」踐行告知人民救濟方法之正當程序,使人民能充分判斷是否予以使用救濟管道及如何表示不服權益受損,更能有效加速紛爭之解決時程;於行政強制執行部分,於第28條明定:「被徵收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟,在補償決定規定的期限內又不搬遷的,由作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。強制執行申請書應當附具補償金額和專戶存儲帳號、產權調換房屋和周轉用房的地點和面積等材料。」有別於過往「城市房屋拆遷管理條例」第17條第1項規定:「被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。」,現僅能由作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行,限制非司法性質之強制拆遷行為,較能透過司法獨立制度,保障人民免受國家高權濫行行使之弊端。惟細究有關救濟條文,可知國有土地上房屋徵收與補償條例分別於第14條、第25條及第26條規定:「被徵收人對市、縣級人民政府作出的房屋徵收決定不服的,可以依法申請行政復議,也可以依法提起行政訴訟。」、「房屋徵收部門與被徵收人依照本條例的規定,就補償方式、補償金額和支付期限、用於產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項,訂立補償協議。補償協議訂立後,一方當事人不履行補償協議約定的義務的,另一方當事人可以依法提起訴訟。」、「房屋徵收部門與被徵收人在徵收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議,或者被徵收房屋所有權人不明確的,由房屋徵收部門報請作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定,按照徵收補償方案作出補償決定,並在房屋徵收範圍內予以公告。補償決定應當公平,包括本條例第二十五條第一款規定的有關補償協定的事項。被徵收人對補償決定不服的,可以依法申請行政復議,也可以依法提起行政訴訟。」,即就「徵收決定」、「不履行補償協議」及「未能達成補償協議」等情事,提供人民得予提出救濟管道之教示規定,惟細就此揭條文規定,可知悉第14條及第26條規定係規範「得依法提起行政訴訟」,惟僅有第25條係規定「得依法提起訴訟」,自法規用語以察,或有兩種解釋空間,第一種解釋即係因第25條未明文賦予人民提起行政訴訟之權利,故就一方當事人不履行補償協議約定的義務的,另一方當事人包含人民應依法提起民事訴訟為當,第二種解釋則係自法規目的及體系出發,認為雖第25條規定係用以「得依法提起訴訟」,惟應同於第14條及第26條規定,就補償協議訂立本係屬行政契約之性質,一方當事人不履行補償協議約定的義務的,另一方當事人亦應依法提起行政訴訟才是 賣屋,本文認為後者較為妥適,如此並能使所有國家徵收補償行為皆受行政法上明文規範及原理原則所制約,於立法論上,為亦應一併修訂該條文之。四、徵收補償之實體規範及檢討: 另外,就給付徵收補償之實體規範部分,牽涉人民實質上獲得補償內容為何,可謂房屋徵收與補償制度之關鍵問題,國有土地上房屋徵收與補償條例於第17條規定:「作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府對被徵收人給予的補償包括:(一)被徵收房屋價值的補償。(二)因徵收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償。(三)因徵收房屋造成的停產停業損失的補償。市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法,對被徵收人給予補助和獎勵。」,將依本法徵收補償內容明列為被徵收房屋價值的補償、因徵收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償及因徵收房屋造成的停產停業損失的補償,並又提供市、縣級人民政府給予被徵收人額外補助和獎勵之空間。其中就被徵收房屋價值的補償係規定於第19條至第21條、就因徵收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償係規定於第22條,就因徵收房屋造成的停產停業損失的補償係規定於第24條。另於第19條規定:「對被徵收房屋價值的補償,不得低於房屋徵收決定公告之日被徵收房屋類似房地產的市場價格。」即就補償價格交由市場機制決定,且決定補償價格之主體亦係由公正房地產價格評估機構進行估價模式,而被徵收人參與協商選定公正房地產價格評估機構亦係增加人民參與程序之保障;第18條規定:「徵收個人住宅,被徵收人符合住房保障條件的,作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府應當優先給予住房保障。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。」、第21條規定:「被徵收人可以選擇貨幣補償,也可以選擇房屋產權調換。被徵收人選擇房屋產權調換的,市、縣級人民政府應當提供用於產權調換的房屋,並與被徵收人計算、結清被徵收房屋價值與用於產權調換房屋價值的差價。因舊城區改建徵收個人住宅,被徵收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的,作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。」更明文就被徵收人選擇房屋產權調換之情形,增訂須與被徵收人計算、結清被徵收房屋價值與用於產權調換房屋價值的差價,始能充分保障人民房屋被徵收之損失。惟國內另有論者謂國有土地上房屋徵收與補償條例於第17條雖規定:「作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府對被徵收人給予的補償包括:(一)被徵收房屋價值的補償。(二)因徵收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償。(三)因徵收房屋造成的停產停業損失的補償。市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法,對被徵收人給予補助和獎勵。」惟忽略國有土地使用權價格的計算規定,即雖然國有土地為國家所有,然依法私人可以取得一定年限的土地使用權,應將徵收時殘存年限的土地使用價格一併納入補償範圍中,而此部分的價格可能遠遠超過房屋所有權的價格 。對此,本文亦表贊同,因基於徵收補償係以國家公權力之行使使個別人民受有「特別犧牲」之情,國家當應給予完整之補償內容,又損失填補應秉持「有損應填」、「填不逾損」之法理,國家應就人民因行使徵收高權下所致所有損失皆予以補償完畢,本文認為,的確應窮盡提供人民補償之內容,始得充分落實保障人民回復受有犧牲之權利至明,而土地使用權係土地使用者依法使用其占用土地並享有收益及處分之權利,於土地所有權劃歸國有之下,土地使用權之價值更顯珍貴,是當應將土地使用權之價值一併列入補償範圍。附帶一提者,乃於立法技術上,除明示列舉補償項目外,應另予提供概括性之補償條款為宜。肆、結論:中國大陸「國有土地上房屋徵收與補償條例」與臺灣「土地徵收條例」之比較 相較於中國大陸針對土地上房屋徵收與補償問題,制定國有土地上房屋徵收與補償條例,因臺灣地區就土地所有制度係採私有制,臺灣土地徵收條例就實施土地徵收亦有「土地徵收條例」之規範,而兩者間有許多相似及差異之處,各有制度?澎湖民宿W特色並值得借鏡之處,再就中國大陸國有土地上房屋徵收與補償條例與臺灣土地徵收條例為比較,並提出國有土地上房屋徵收與補償條例立法論上可供參照之建議,期許將臺灣土地徵收條例中值得參考條文,一併融入國有土地上房屋徵收與補償條例,使日後國有土地上房屋徵收與補償活動之推行能更為富有效率且減少不必要之訟爭。 一、首先,針對徵收與補償條例之法體系定位問題,相較於中國大陸國有土地上房屋徵收與補償條例並未於法條明文規定,臺灣土地徵收條例於第1條第3項有規定:「其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者,優先適用本條例。」,即確將土地徵收條例定性為基本母法,不予保留其他法規優先適用之空間,唯有當土地徵收條例本身有疏漏或欠缺時,其他法律始得發揮補遺之功能,其他法規亦不得擅行僭越土地徵收條例而為超越適用,此立法意旨在於鞏固土地徵收條例之優越性,確保下級法規不得制定較不利於人民之法規而為適用,是中國國務院既於2011年1月19日第141次常務會議通過劃時代「國有土地上房屋徵收與補償條例」之新立法,「國有土地上房屋徵收與補償條例」中諸如「取消行政強拆」、「先補償後搬遷原則」、「補償標準委由專業機構判定」等改革制度亦不容下級政府制定法規所架空,本文建議應於國有土地上房屋徵收與補償條例第1條第2項明示:「其他法規有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者,優先適用本條例。」為宜。另就徵收目的言,國有土地上房屋徵收與補償條例雖於第2條規定:「為了公共利益的需要,徵收國有土地上單位、個人的房屋,應當對被徵收房屋所有權人(以下稱被徵收人)給予公平補償。」已強調出自「公共利益的需要」,惟為避免徵收過程中一併挾帶行使部分非基於公益目的者,並建議參考臺灣土地徵收條例第3條本文後段規定:「徵收之範圍,應以其事業所必須者為限」以達到宣示徵收公益限定性之要求。 二、於徵收程序之開啟,中國大陸國有土地上房屋徵收與補償條例與臺灣地區土地徵收條例有重大差異存在,中國大陸國有土地上房屋徵收與補償條例係賦予人民參與徵收補償方案討論意見之機會(第10條規定參照以下),並作為徵收決定之依據,而臺灣土地徵收條例第11條則規定:「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前,除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業,因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外,應先與所有權人協議價購或以其他方式取得;所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者,始得依本條例申請徵收。」,即於徵收決定前增設屬例外性質之協議程序,並要求不得徒以形式上之開會協議,而無實質之意義與內容,參與協議之人員,並應與所有權人詳予溝通交涉,除可符合正當程序外,較可減少日後紛爭之發生,而臺灣地區實務作法常係需用土地人以寄發協議價購會議通知之方式,通知土地所有權人於指定時間,至指定地點,以說明擬以法定徵收補償價格,與土地所有權人協議價購,並要求土地所有權人於當場或會後一定時日表示同意按法定徵收補償價格出售土地,否則即認為協議不成立 ,皆提供中國大陸國有土地上房屋徵收與補償條例日後修正參考之用。而中國大陸國有土地上房屋徵收與補償條例第9條規定:「房屋徵收部門擬定徵收補償方案,報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府應當組織有關部門對徵收補償方案進行論證並予以公佈,徵求公眾意見。徵求意見期限不得少於30日。」中有關「徵求意見」之規範,或可參考臺灣地區就人民陳述意見之要求,即應以書面如雙掛號或其他得收取回執之方式通知房屋所有權人陳述意見,如通知未能以雙掛號或其他得收取回執之方式,應辦理公示送達,並賦予人民事實上及法律上意見之充分表述機會,以減少行政訟爭。且依中國大陸國有土地上房屋徵收與補償條例第11條規定:「市、縣級人民政府應當將徵求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公佈。因舊城區改建需要徵收房屋,多數被徵收人認為徵收補償方?土地買賣蚺ㄡ臟X本條例規定的,市、縣級人民政府應當組織由被徵收人和公眾代表參加的聽證會,並根據聽證會情況修改方案。」市、縣級人民政府組織由被徵收人和公眾代表參加的聽證會之前提,係多數被徵收人認為徵收補償方案不符合本條例規定時,惟徵收補償行為既干預人民財產權甚鉅,應係報請主管機關許可徵收決定前,即應舉行公聽會,聽取土地所有權人及利害關係人之意見較為妥適,而參照臺灣土地徵收條例施行細則第10條規定,公聽會辦理事項應至少包含:「將舉行公聽會之事由、日期及地點公告並刊登政府公報或新聞紙。說明事業概況,並聽取土地所有權人及利害關係人之意見。對於土地所有權人及利害關係人陳述意見之處理情形作成紀錄。」。 三、中國大陸國有土地上房屋徵收與補償條例第8條本文規定:「為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要,有下列情形之一,確需要徵收房屋的,由市、縣級人民政府作出房屋徵收決定。」即由市、縣級人民政府作出房屋徵收決定,而徵收決定之判斷基準則係「依照本條例第八條規定,確需徵收房屋的各項建設活動,應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建,應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計畫。制定國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃,應當廣泛徵求社會公眾意見,經過科學論證。」(第9條參照),參酌臺灣地區內政部土地徵收審議委員會審議原則,建議並可增加「不妨礙徵收目的之範圍內,應擇其損害最少之地方及方法為之。」、「同一國有土地上房屋有二以上需用人申請徵收時,以公益事業性質較強者為優先,若皆為相同時,則以申請順序為核定原則。」等適用標準,以加強徵收目的之充分落實。 四、此外,再就徵收補償之執行面以觀,雖於中國大陸較不易出現行政怠惰或效率不彰之情形,惟為避免於剝奪人民財產權下,未能落實土地或房屋充分利用情況,國有土地上房屋徵收與補償條例或可參考臺灣土地徵收條例第9條第1項規定:「被徵收之土地,除區段徵收及本條例或其他法律另有規定外,有下列情形之一者,原土地所有權人得於徵收公告之日起二十年內,向該管直轄市或縣 (市) 主管機關申請照原徵收補償價額收回其土地,不適用土地法第二百十九條之規定:一、徵收補償費發給完竣屆滿三年,未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。三、依原徵收計畫開始使用後未滿五年,不繼續依原徵收計畫使用者」賦予國有土地上房屋所有人於一定條件下申請照原徵收補償價額收回其房屋之權利,以有效監督政府徵收補償之效能。另雖中國大陸國有土地上房屋徵收與補償條例第27條規定:「實施房屋徵收應當先補償、後搬遷。作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府對被徵收人給予補償後,被徵收人應當在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷。」明確宣示「先補償、後搬遷」之原則,惟並未就補償拆遷費之發放時限有所規範,相對以言,臺灣土地徵收條例第20條第1項及第3項遂規定:「徵收土地或土地改良物應發給之補償費,應於公告期滿後十五日內發給之。但有第二十二條第四項之情形者,不在此限。需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣 (市) 主管機關發給完竣者,該徵收案從此失其效力。但有下列各款情形之一者,不在此限:一、於公告期間內因對補償之估定有異議,而由該管市縣地政機關依第二十二條規定提交地價評議委員會復議者。二、經土地所有權人同意延期繳交有案者。三、應受補償人拒絕受領或不能受領者。四、應受補償人所在地不明者。」除要求須於公告日15日內將補償費發給外,更明示「徵收失效」規範,用以保障被徵收人民之財產權,並可提供日後修法衡酌之用。【作者:朱子慶律師】 .msgcontent .wsharing ul li { text-indent: 0; } 分享 Facebook Plurk YAHOO! 帛琉  .
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